La Estrategia Nacional de Movilidad Activa (ENMA) bajo la lupa

La Estrategia Nacional de Movilidad Activa (ENMA) bajo la lupa: Incumplimientos y debilidades en la gobernanza de la movilidad activa en Colombia

Autores: Kira Rodas - Mario Rodas

Apoyo técnico: Raysa Díaz

Tres años después de adoptada, la Estrategia Nacional de Movilidad Activa con Enfoque de Género y Diferencial (ENMA) —el principal instrumento de política pública para promover caminar y usar la bicicleta en Colombia— enfrenta una brecha significativa entre lo que prometió y lo que la institucionalidad realmente ha logrado implementar. Un ejercicio de control ciudadano basado en un derecho de petición y en el análisis sistemático de la respuesta institucional revela que el 64% de las acciones evaluadas presenta retrasos, productos técnicamente cuestionados o ni siquiera ha iniciado su ejecución. Más allá de los avances normativos que el país ha producido en los últimos años, el seguimiento muestra problemas más profundos: debilidades en la gobernanza interinstitucional, mecanismos de seguimiento insuficientes y vacíos en la capacidad técnica para traducir la política nacional en transformaciones reales en el territorio. Este artículo examina esa brecha entre planificación y ejecución y analiza lo que sus resultados revelan sobre la gobernanza de la movilidad sostenible en Colombia.

Palabras clave: movilidad activa, ENMA, control ciudadano, seguimiento de políticas públicas, planeación territorial, gobernanza, derecho de petición

Tres años después: ¿Qué está pasando con la ENMA?

La Estrategia Nacional de Movilidad Activa con enfoque de género y diferencial (ENMA), adoptada mediante la Resolución 20223040067515 de 2022 del Ministerio de Transporte, constituye el principal instrumento de política pública que Colombia ha desarrollado para promover los desplazamientos a pie, en bicicleta y mediante otros modos no motorizados. Sin embargo, tres años después de su adopción, la evidencia muestra una brecha significativa entre los compromisos establecidos por la estrategia y su nivel real de ejecución.

A partir de una petición de información presentada el 16 de diciembre de 2025 en ejercicio del derecho de acceso a la información pública (Ley 1712 de 2014), y del análisis sistemático de la respuesta institucional mediante un instrumento de seguimiento tipo semáforo, este artículo examina el estado de cumplimiento de 29 acciones nacionales que hacen parte del plan de acción que conforma la ENMA.¹

El análisis revela que el 64% de las acciones presenta algún tipo de déficit ejecutivo, incluyendo retrasos frente a los plazos establecidos, productos técnicamente cuestionados o ausencia total de inicio. Estos hallazgos evidencian no sólo dificultades en la implementación de la estrategia, sino también vacíos estructurales en su modelo de gobernanza, en los mecanismos de seguimiento y en la articulación interinstitucional.

Más que describir el contenido de la ENMA, el propósito de este artículo es analizar críticamente la coherencia entre planificación y ejecución, identificar patrones de incumplimiento y derivar implicaciones para la gobernanza de la movilidad sostenible en Colombia.

Control a la política pública: ¿Cómo se realizó el análisis?

El análisis parte del ejercicio de control ciudadano mediante la presentación de una petición de información dirigida al Ministerio de Transporte el 16 de diciembre de 2025, cuyo objetivo fue verificar el estado de implementación de las acciones definidas en la ENMA.

La solicitud se fundamentó en tres instrumentos normativos: el artículo 23 de la Constitución Política (derecho de petición), la Ley 1755 de 2015 (procedimiento de las peticiones) y la Ley 1712 de 2014 (transparencia y acceso a la información pública). En virtud de estas normas, las entidades públicas están obligadas a suministrar información clara, verificable y documentada sobre el cumplimiento de sus actuaciones administrativas.

A partir de la hoja de trabajo que consolidó la respuesta institucional, se construyó un instrumento de seguimiento tipo semáforo, diseñado para clasificar el estado de avance de cada acción de la ENMA y permitir una lectura sistemática del desempeño institucional.²

Este instrumento permitió identificar niveles de cumplimiento, registrar objeciones técnicas sobre los productos reportados y detectar retrasos frente a los plazos originalmente establecidos en la estrategia.

La ENMA en cifras: Entre avances formales y retrasos reales

El semáforo de seguimiento clasifica las 29 acciones de la ENMA en cuatro categorías operativas principales: acciones cumplidas sin objeción, acciones cumplidas con objeción técnica, acciones en ejecución y acciones no iniciadas o sin información disponible.

Los resultados muestran una distribución heterogénea:

7 acciones (24,1%) se consideran cumplidas sin objeción técnica.

6 acciones (20,7%) fueron reportadas como cumplidas, pero presentan objeciones técnicas sustanciales.

13 acciones (44,8%) se encuentran en ejecución, varias de ellas con retrasos frente a los plazos establecidos.

3 acciones (10,3%) no han sido iniciadas o no cuentan con información disponible.

Estos resultados permiten identificar un patrón relevante: la categoría de “cumplimiento” no necesariamente implica que los productos entregados respondan plenamente a los requerimientos establecidos en la estrategia. En seis acciones, el producto reportado presenta objeciones técnicas significativas. En algunos casos, por ejemplo, compilaciones de buenas prácticas fueron presentadas como “cajas de herramientas técnicas”, mientras que en otros se entregaron “reportes de actividades” en lugar de documentos de fortalecimiento de capacidades institucionales.

Este tipo de sustitución cualitativa de entregables sugiere una tendencia institucional hacia el cumplimiento formal de compromisos, sin que necesariamente se logren los resultados sustantivos previstos en la política pública.

Tabla 1. Estado de cumplimiento de las 29 acciones de la ENMA

Estado	N° de acciones	Porcentaje	Observación
Cumplidas sin objeción	7	24,1%	Productos entregados conformes
Cumplidas con objeción técnica	6	20,7%	Productos formales, calidad cuestionada
En ejecución — en tiempo	6	20,7%	Horizonte 2030, avance inicial
En ejecución con retraso	7	24,1%	Fecha vencida, ejecución parcial
No iniciadas (fecha vencida)	2	6,9%	Acciones 14 y 29; retraso crítico
Sin información (NDI)	1	3,4%	Acción 2 — MinCIT
TOTAL	29	100%

La paradoja de la ENMA: Más normas menos implementación

El análisis del semáforo permite identificar una paradoja que atraviesa la implementación de la ENMA: la coexistencia de una producción normativa relativamente activa con un déficit sustantivo en la ejecución de acciones técnicas, pedagógicas e institucionales.

Entre 2022 y 2025, el Ministerio de Transporte impulsó varios instrumentos normativos asociados a la movilidad activa, entre ellos la Resolución 20253040045835 de 2025 (Estrategia ENVIS), la Resolución 7895 de 2024 (Mesa CIMA), el Decreto 402 de 2025 (Programa Nacional de Fomento al Uso de la Bicicleta – PFUB) y apoyó la Ley 2486 de 2025 sobre vehículos eléctricos personales (micromovilidad). Estos desarrollos normativos muestran que el tema ha ganado presencia en la agenda institucional.

Sin embargo, este dinamismo regulatorio no se ha traducido en avances proporcionales en las acciones de la ENMA que requieren transformaciones técnicas y operativas en el territorio. Acciones estratégicas como la actualización del Manual de Señalización Vial para reconocer los modos activos (Acción 7) o la integración de la movilidad activa en los instrumentos de planeación territorial (Acciones 18 a 22) presentan avances limitados o retrasos significativos.

Esta asimetría entre producción normativa y ejecución técnica responde a una lógica institucional ampliamente documentada en la literatura de políticas públicas: los instrumentos regulatorios son más rápidos de producir, más visibles políticamente y más controlables administrativamente que los procesos de cambio territorial.

En términos prácticos, resulta institucionalmente más sencillo expedir una resolución o crear una mesa de trabajo que transformar capacidades técnicas en los gobiernos locales, actualizar manuales técnicos nacionales o desarrollar sistemas de información interoperables.

Cumplimientos cuestionables: Objeciones técnicas y calidad de la evidencia

Uno de los hallazgos más relevantes del análisis se relaciona con la calidad de los productos reportados como evidencia de cumplimiento. El semáforo identifica seis acciones que fueron clasificadas formalmente como cumplidas, pero cuyos entregables presentan objeciones técnicas sustanciales. Estas objeciones no se refieren a detalles menores de forma o presentación, sino a la naturaleza misma del producto entregado.

En varios casos se observa una sustitución cualitativa del entregable originalmente comprometido en la ENMA. Por ejemplo:

En las Acciones 18 y 22, el producto reportado corresponde a compilaciones de buenas prácticas que se presentan como cajas de herramientas técnicas, pese a que estas últimas implican un desarrollo metodológico mucho más robusto.

En la Acción 20, se reporta un conjunto de asistencias técnicas realizadas, cuando el producto comprometido consistía en un documento estructurado sobre capacidades de gestión territorial.

En la Acción 21, el propio reporte institucional reconoce que el instrumento de monitoreo desarrollado “no satisface la condición técnica” establecida para la acción.

Este patrón revela un problema más profundo: cuando los productos reportados no corresponden al tipo de entregable comprometido, el cumplimiento deja de ser sustantivo y se convierte en un ejercicio de cierre administrativo de compromisos.

Desde una perspectiva jurídica y administrativa, esta sustitución de entregables no es un asunto menor. La Resolución 20223040067515 de 2022 constituye un acto administrativo que establece obligaciones concretas para la entidad responsable de su implementación (Ministerio de Transporte en cabeza del Grupo Asuntos Ambientales y Desarrollo Sostenible – GAADS). La entrega de productos distintos a los definidos originalmente, sin que exista un acto administrativo que modifique formalmente el alcance de la acción, puede interpretarse como un incumplimiento material de los compromisos adoptados por la entidad.

Gobernanza débil y responsabilidad institucional

La implementación de la Estrategia Nacional de Movilidad Activa (ENMA) se desarrolla en un contexto institucional caracterizado por una alta fragmentación normativa e interinstitucional. Colombia aún no cuenta con una ley integral de movilidad sostenible, por lo que la estrategia se articula a partir de instrumentos dispersos como el Código Nacional de Tránsito, el Plan Nacional de Desarrollo y diversas resoluciones sectoriales.

En este escenario, la implementación de la ENMA depende en gran medida de la capacidad de coordinación entre múltiples entidades del Gobierno nacional y los gobiernos territoriales. Sin embargo, la Resolución 20223040067515 de 2022, mediante la cual se adopta la estrategia, no establece mecanismos coercitivos que obliguen a las entidades corresponsables a cumplir los compromisos asignados ni define consecuencias institucionales frente a eventuales incumplimientos.

Este modelo de gobernanza, basado en gran medida en la cooperación interinstitucional voluntaria, introduce riesgos importantes para la ejecución efectiva de las acciones previstas. Los resultados del seguimiento muestran que varios de los retrasos más significativos se concentran precisamente en acciones cuya implementación depende de entidades corresponsables con el Ministerio de Transporte.

La Acción 14, orientada a la creación de una Escuela de Desaprendizaje del Machismo en el marco de la movilidad activa y asignada a la Consejería Presidencial para la Equidad de la Mujer, registra 0% de avance con más de dos años de vencimiento, y permanece pendiente de evaluación por parte del Comité Técnico de la Mesa CIMA. De manera similar, la Acción 2, a cargo del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, presenta ausencia total de información disponible.

El análisis temporal de las acciones permite identificar además una acumulación significativa de retrasos en el subconjunto de compromisos cuyo plazo de cumplimiento estaba previsto entre 2021 y 2024. De las once acciones con fecha en ese período, siete presentan retrasos documentados y tres registran avance nulo o inferior al 10%, lo que indica que la estrategia comenzó a acumular desfases desde sus primeras etapas de implementación.

A este panorama de debilidad institucional se suma un elemento adicional de carácter jurídico: la brecha entre el contenido normativo de la estrategia y su nivel de cumplimiento efectivo.

En particular, el incumplimiento de los artículos 9 y 10 de la Resolución 20223040067515 constituye uno de los hallazgos más relevantes del análisis. Estas disposiciones establecían plazos específicos para la creación de dos instrumentos fundamentales para la implementación de la estrategia: el Programa de Fortalecimiento Técnico para la Movilidad Activa con Enfoque de Género y Diferencial y el Sistema Nacional de Información de Movilidad Activa. Ambos debían desarrollarse dentro del primer año de vigencia de la resolución. A la fecha de la petición de información, estos compromisos presentan incumplimiento parcial o total.

Desde una perspectiva administrativa, la resolución es explícita al señalar que el Grupo de Asuntos Ambientales y Desarrollo Sostenible (GAADS) del Ministerio de Transporte es responsable de la implementación, socialización y articulación técnica de la estrategia. La corresponsabilidad con otras entidades no exime a la entidad líder de su obligación de coordinar y asegurar la ejecución de las acciones previstas.

En este sentido, el incumplimiento de los compromisos establecidos en la resolución no solo refleja dificultades operativas en la implementación de la política pública, sino que también plantea interrogantes relevantes sobre la responsabilidad administrativa en la ejecución de la estrategia y sobre la efectividad del modelo de gobernanza adoptado.

Lo que está en juego: Impactos en la planeación territorial

Las brechas identificadas en la implementación de la ENMA tienen implicaciones que trascienden el ámbito administrativo. Desde la perspectiva del ordenamiento territorial, el retraso en la actualización del Manual de Señalización Vial (acción 7), la falta de integración de la movilidad activa en los Planes de Ordenamiento Territorial municipales (acciones 18 a 22) y el bajo avance en la modificación de los Planes Maestros de Sistemas Sostenibles (Acción 19) implican que numerosos municipios continúan formulando o actualizando sus instrumentos de planificación sin contar con los lineamientos técnicos nacionales que la ENMA comprometió proveer. El resultado es una planeación territorial que, por omisión institucional, sigue privilegiando la infraestructura para vehículos motorizados.

Desde la perspectiva de género, el rezago en las acciones destinadas a generar información con enfoque diferencial y a desarrollar herramientas pedagógicas limita la capacidad de la estrategia para abordar las barreras específicas que enfrentan mujeres, personas con discapacidad y otros grupos poblacionales en el acceso a los modos activos.

Finalmente, desde la gobernanza informacional, que reporta 50% de avance con fecha fijada en 2022, es decir, cuatro años de retraso en la construcción del principal instrumento de seguimiento de la propia estrategia, dificulta el seguimiento del impacto de las acciones implementadas y limita la capacidad del Estado para orientar la toma de decisiones basada en evidencia. La ausencia del Sistema Nacional de Información de Movilidad Activa plenamente operativo crea un círculo vicioso: sin datos confiables y actualizados, es imposible evaluar el impacto real de las intervenciones realizadas, lo que a su vez dificulta la justificación técnica de nuevas inversiones y la priorización de acciones correctivas.

Qué sigue para la ENMA: Conclusiones y recomendaciones

El análisis realizado permite identificar cuatro conclusiones principales.

En primer lugar, la ENMA presenta un déficit ejecutivo del 64%, que refleja una brecha significativa entre los compromisos adoptados y su nivel de ejecución, que no puede ser minimizado mediante la presentación de logros normativos como sustitutos de los entregables técnicos comprometidos.

En segundo lugar, el modelo de gobernanza interinstitucional adoptado por la estrategia resulta insuficiente para garantizar el cumplimiento de las acciones distribuidas entre múltiples entidades corresponsables.

En tercer lugar, el patrón de cumplimiento formal con objeciones técnicas revela debilidades en los mecanismos de verificación y seguimiento de los entregables comprometidos. Actualmente se prioriza el cierre de compromisos sobre la calidad de los resultados, lo que exige una revisión de los mecanismos de verificación.

Finalmente, el incumplimiento parcial o total de los artículos 9 y 10 de la Resolución 20223040067515 plantea interrogantes sobre la responsabilidad administrativa en la implementación de la estrategia, y justifica el ejercicio de control ciudadano y, eventualmente, de control disciplinario.

A partir de estos hallazgos, se plantean cinco recomendaciones de política pública orientadas a fortalecer la implementación de la ENMA:

Adoptar un plan de recuperación para las acciones con retraso significativo, con cronograma público, asignación explícita de recursos y responsables definidos.

Revisar el modelo de gobernanza de la ENMA y fortalecer los mecanismos de seguimiento dentro de la Mesa CIMA con informes trimestrales públicos, umbrales de alerta que activen protocolos de corrección y mecanismos de rendición de cuentas frente al Congreso de la República y a la ciudadanía.

Definir estándares técnicos de verificación de entregables para cada acción, a fin de evitar la sustitución cualitativa de productos. Una matriz de verificación técnica, construida con participación de la sociedad civil y la academia, puede subsanar esta debilidad.

Priorizar la puesta en marcha del Sistema Nacional de Información de Movilidad Activa como instrumento central de seguimiento. Sin este sistema funcionando, la ENMA carece de instrumentos de medición de impacto propios, lo que la convierte en una estrategia sin termómetro.

Articular los resultados del seguimiento con los procesos de actualización de los Planes de Ordenamiento Territorial en curso.

En un contexto en el que Colombia enfrenta retos urgentes de descarbonización del transporte, seguridad vial y equidad en el acceso a la movilidad, la implementación efectiva de la ENMA constituye una condición fundamental para avanzar hacia un sistema de transporte más sostenible, seguro e inclusivo.

Notas

1. Plan de acción: 16 acciones generales. 56 condiciones técnicas: 37 del orden nacional (25 priorizadas) 19 del orden subnacional (10 priorizadas). ↩
2. Semáforo de seguimiento ENMA: https://www.biciredcolombia.org/p/semaforo-de-seguimiento-enma.html ↩