Hoja de ruta para el nuevo gobierno en movilidad activa

La ENMA en transición: cómo evitar que Colombia vuelva a empezar de cero

Hoja de ruta para el nuevo gobierno en movilidad activa

Kira Rodas – Mario Rodas · Mayo de 2026

La Estrategia Nacional de Movilidad Activa (ENMA) llegó para cambiar la forma en que Colombia planifica la movilidad de peatones y ciclistas. Pero tres años después de su adopción, el principal instrumento nacional de movilidad activa enfrenta una realidad incómoda: el 64% de sus acciones presenta retrasos, incumplimientos o productos técnicamente cuestionables. El problema no es menor ni exclusivamente administrativo. Mientras el país formula nuevas normas y discursos sobre movilidad sostenible, cientos de municipios continúan actualizando sus instrumentos de planeación sin los lineamientos técnicos que la estrategia prometió entregar. En un contexto de transición política, la pregunta ya no es si la ENMA debe continuar, sino si el próximo gobierno será capaz de corregir sus fallas estructurales sin volver a empezar desde cero.

1. El problema no es la política; es la distancia entre el papel y el territorio

La ENMA no es una política mal diseñada. Por el contrario, constituye uno de los instrumentos más completos que ha desarrollado Colombia para incorporar la movilidad activa en la agenda pública nacional. La estrategia parte de un diagnóstico técnicamente sólido, reconoce las desigualdades territoriales y de género asociadas a la movilidad, incorpora criterios de sostenibilidad y articula el caminar y el uso de la bicicleta con la planeación territorial. El problema no está, entonces, en la formulación de la política. Está en la distancia que persiste entre el documento y el territorio.

Tres años después de su adopción mediante la Resolución 20223040067515 de 2022, el seguimiento a su implementación muestra una brecha significativa entre los compromisos definidos por la estrategia y el nivel real de ejecución alcanzado por las entidades responsables.

El análisis que sustenta este documento surge de un ejercicio de control ciudadano basado en un derecho de petición y en la revisión sistemática de la respuesta institucional mediante un instrumento tipo semáforo que clasifica 29 acciones del plan de acción nacional de la estrategia, que fueron analizadas en el primer artículo de esta serie “ENMA bajo la lupa” , y muestra un panorama preocupante. Solo siete acciones (24,1%) pueden considerarse cumplidas sin objeciones técnicas. Seis más (20,7%) fueron reportadas como ejecutadas, pero presentan sustituciones cualitativas de los entregables comprometidos. Trece acciones continúan en ejecución con retrasos documentados y tres no han iniciado o carecen de información verificable.

Este déficit ejecutivo no puede entenderse como un problema aislado de gestión administrativa. Lo que revela es una debilidad más profunda: la dificultad estructural del Estado colombiano para convertir compromisos normativos en transformaciones efectivas sobre el territorio.

En un escenario de transición de gobierno, este diagnóstico adquiere una relevancia particular. El principal riesgo no es únicamente que la estrategia continúe acumulando retrasos, sino que el nuevo gobierno opte por sustituirla por otra política con un nuevo nombre, otro relato y otra identidad, sin resolver los problemas estructurales que ya fueron identificados.

Lo que propone este artículo no es un balance retrospectivo de lo que falló. Es una hoja de ruta para evitar que Colombia vuelva a empezar de cero.

2. El empalme empieza con evidencia: construir sobre una línea de base real

Uno de los errores más frecuentes en las transiciones de gobierno es asumir que las políticas públicas comienzan nuevamente con cada administración. Nuevos equipos, nuevas prioridades y nuevas narrativas suelen producir el llamado “síndrome de la hoja en blanco”: la tendencia institucional a desconocer procesos previos, incluso cuando estos contienen compromisos vigentes, metas definidas y obligaciones administrativas ya adquiridas.

En el caso de la ENMA, ese riesgo es particularmente alto. La estrategia cuenta con un plan de acción con plazos, responsables y entregables definidos. Ignorar ese marco no elimina las obligaciones existentes; simplemente traslada los costos del retraso a los territorios.

Mientras las entidades nacionales redefinen prioridades, numerosos municipios continúan formulando o actualizando sus Planes de Ordenamiento Territorial - POT sin los lineamientos técnicos que la estrategia comprometió proveer hace más de tres años. Por esa razón, el primer paso de cualquier proceso serio de empalme en movilidad activa debe ser:

1. Reconocer el estado real de implementación de la ENMA como línea de base oficial para la nueva administración. El semáforo de seguimiento construido no debe entenderse como un instrumento de confrontación política frente al gobierno saliente. Su valor radica en que permite identificar, con evidencia verificable, cuáles acciones avanzaron, cuáles presentan rezagos críticos y cuáles requieren intervención prioritaria.

En ese orden, la Mesa CIMA (creada mediante la Resolución 7895 de 2024 como espacio de coordinación interinstitucional) debería convertirse en el escenario formal para validar esta línea de base durante los primeros meses de la nueva administración.

2. El empalme no puede limitarse a recibir informes institucionales. Debe incorporar procesos de auditoría técnica de entregables, con criterios claros de verificación y mecanismos que permitan distinguir entre productos realmente ejecutados y productos formalmente reportados.

El seguimiento también muestra la necesidad de revisar la calidad de los productos reportados como evidencia de cumplimiento. En varios casos, se presentaron compilaciones de buenas prácticas como si fueran herramientas técnicas, reportes de actividades en lugar de documentos de fortalecimiento institucional o instrumentos de monitoreo que el propio reporte reconoce como insuficientes. Este patrón revela una lógica de cumplimiento formal que prioriza el cierre administrativo de compromisos por encima de la calidad sustantiva de los resultados.

3. Incorporar explícitamente el estado de implementación de la ENMA en la construcción del próximo Plan Nacional de Desarrollo. La movilidad activa no puede seguir tratándose como un componente marginal de la política de transporte. Su implementación tiene implicaciones directas sobre ordenamiento territorial, salud pública, seguridad vial, adaptación climática, calidad del aire y equidad de género. Ese anclaje estructural es lo que da sostenibilidad política a la estrategia más allá del periodo de gobierno.

3. Corregir la desviación estratégica: prioridades que no pueden seguir aplazándose

No todas las acciones rezagadas de la ENMA tienen el mismo impacto sobre la implementación de la estrategia. Algunas representan cuellos de botella estructurales que condicionan el avance de múltiples componentes al mismo tiempo. El seguimiento realizado permite identificar tres áreas críticas cuya corrección debería convertirse en prioridad inmediata para la nueva administración.

3.1. Sin datos no hay políticas

La ENMA estableció, desde su adopción, la creación de un Sistema Nacional de Información de Movilidad Activa como herramienta central para medir avances, orientar decisiones y monitorear impactos. El artículo 9 definió que este sistema debía estar operativo dentro del primer año de vigencia de la estrategia. Sin embargo, cuatro años después, el avance reportado continúa siendo parcial y sin una fecha clara de implementación completa.

Esto no constituye un simple retraso técnico. La ausencia de un sistema nacional de información limita la capacidad del Estado para evaluar el impacto de las intervenciones realizadas, formular metas verificables, justificar inversiones o priorizar territorios con mayores necesidades. Sin información confiable y desagregada sobre infraestructura peatonal y ciclista, accidentalidad, accesibilidad, brechas de género o cobertura territorial, la movilidad activa sigue dependiendo más de percepciones institucionales que de evidencia verificable.

La prioridad de la nueva administración debe ser cumplir con el desarrollo de este sistema en los primeros dieciocho meses de gobierno, con interoperabilidad garantizada con el SIAT, el DANE, el SISBEN y los sistemas de información territoriales de las grandes ciudades, porque más que una herramienta tecnológica, el Sistema Nacional de Información de Movilidad Activa debe entenderse como la infraestructura básica de seguimiento de toda la política pública.

3.2 La ventana territorial se está cerrando

El retraso en las acciones relacionadas con la integración de la movilidad activa en los instrumentos de planeación territorial ocurre en un momento especialmente crítico para el país. Colombia atraviesa actualmente una ola de formulaciones y revisiones de POT municipales. Sin embargo, gran parte de estos procesos avanzan sin los lineamientos técnicos nacionales que la ENMA debía desarrollar.

Las acciones 18 a 22 de la ENMA, relacionadas con la integración de la movilidad activa en los POT y los Planes Maestros de Sistemas Sostenibles - PMSS, presentan avances limitados o retrasos significativos. El resultado es preocupante: mientras el país habla de movilidad sostenible, muchos municipios continúan aprobando instrumentos de planeación construidos bajo la misma lógica vial centrada en el automóvil.

La corrección de esta desviación requiere acciones técnicas y normativas simultáneas. Por una parte, el Ministerio de Transporte debe completar y publicar, con participación del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio y el Departamento Nacional de Planeación - DNP, las guías metodológicas para incorporar la movilidad activa en los instrumentos de ordenamiento, con criterios de accesibilidad universal, continuidad de red peatonal y ciclista, y estándares de infraestructura segregada.

Por otra parte, el DNP debe incorporar en las bases del Plan Nacional de Desarrollo - PND, mecanismos que condicionen la elegibilidad de proyectos de movilidad urbana en el Órgano Colegiado de Administración y Decisión para la Paz (OCAD Paz) y en las bolsas de inversión territorial al cumplimiento de estándares mínimos de movilidad activa definidos por la ENMA.

Sin incentivos claros, la movilidad activa seguirá siendo un componente secundario frente a otros proyectos de infraestructura urbana.

3.3 La Mesa CIMA no puede seguir operando por voluntad

Uno de los hallazgos más consistentes del seguimiento es que los retrasos más severos se concentran en acciones cuya implementación depende de entidades corresponsables distintas al Ministerio de Transporte. La Acción 14 (a cargo de la Consejería Presidencial para la Equidad de la Mujer) acumula cero por ciento de avance con más de dos años de vencimiento. La Acción 2 (a cargo del MinCIT) no tiene información disponible. Este patrón no responde únicamente a problemas operativos. Refleja una debilidad estructural del modelo de gobernanza de la estrategia.

La resolución que adopta la ENMA no establece mecanismos coercitivos ni consecuencias frente al incumplimiento de las entidades correspondientes. En la práctica, la coordinación interinstitucional funciona sobre la base de la cooperación voluntaria, y eso resulta insuficiente para ejecutar una política transversal de alcance nacional.

La Mesa CIMA necesita evolucionar de un espacio de coordinación consultiva a una instancia efectiva de seguimiento y articulación institucional. Para ello, el nuevo gobierno debería considerar al menos tres ajustes:

1. Formalizar la Mesa CIMA mediante un decreto o instrumento CONPES que le otorgue carácter vinculante y establezca responsabilidades institucionales claras.
2. Crear informes trimestrales públicos de seguimiento con indicadores verificables y alertas tempranas frente a retrasos.
3. Implementar mecanismos periódicos de rendición de cuentas ante el Congreso y la ciudadanía, donde el Ministerio de Transporte presente el estado de implementación de la estrategia con evidencia verificable.

La sostenibilidad de la ENMA depende, en buena medida, de que la coordinación interinstitucional deje de depender exclusivamente de la voluntad política de cada entidad.

4. La movilidad activa no es solo transporte: El ecosistema institucional que la ENMA necesita

Uno de los principales limitantes en la implementación de la ENMA es que la estrategia fue concebida principalmente desde la lógica sectorial del transporte, cuando la movilidad activa es, por definición, un asunto intersectorial. Caminar y usar la bicicleta no solo involucra la infraestructura vial. También implica salud pública, seguridad vial, educación, calidad del aire, espacio público, adaptación climática, inclusión social y equidad territorial.

Ninguna de esas dimensiones puede ser resuelta por el Ministerio de Transporte actuando de manera aislada. Por esa razón, la discusión sobre la ENMA no debería limitarse a cómo recuperar acciones retrasadas. La pregunta de fondo es qué tipo de arquitectura institucional necesita Colombia para consolidar una política nacional de movilidad sostenible.

Más que una estrategia sectorial, la ENMA debería convertirse en uno de los pilares de un futuro Sistema Nacional de Movilidad Sostenible. Ese sistema requeriría coordinación efectiva entre múltiples entidades del orden nacional y territorial:

• Ministerio de Transporte (GAADS): coordinación técnica, administración del Sistema de Información, articulación normativa.
• Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio: integración de la movilidad activa en estándares urbanísticos, POT y renovación urbana.
• Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible: incorporación de la movilidad activa en estrategias de mitigación climática y calidad del aire.
• Ministerio de Salud: integración de indicadores de movilidad activa en los sistemas de vigilancia epidemiológica y en el Plan Decenal de Salud Pública.
• Ministerio de Educación: articulación con los PEI escolares para incorporar la cultura de movilidad activa; apoyo al programa de bicicletas escolares como política de acceso.
• Ministerio de Comercio, Industria y Turismo: fortalecimiento a la cadena productiva de bicicletas y promoción del turismo activo.
• Departamento Nacional de Planeación (DNP): incorporación de la movilidad activa como criterio de elegibilidad en instrumentos de inversión territorial; seguimiento de metas en el Marco Fiscal de Mediano Plazo.
• Agencia Nacional de Seguridad Vial (ANSV): protocolos específicos de seguridad para peatones y ciclistas; articulación con el Plan Nacional de Seguridad Vial.
• Alcaldías y gobernaciones: implementación territorial de lineamientos nacionales; formulación de Planes Maestros de Movilidad Sostenible; reporte de información al Sistema Nacional.
• BICIRED COLOMBIA y sociedad civil organizada: control ciudadano, diseño de herramientas pedagógicas, producción de datos complementarios, incidencia política desde el territorio.

Sin embargo, este ecosistema institucional no se construye únicamente mediante declaraciones de intención. Requiere reglas de coordinación, instrumentos normativos, incentivos, intercambio de información y mecanismos de rendición de cuentas que permitan convertir la movilidad activa en una política de Estado y no únicamente en una agenda sectorial de gobierno.

5. Lo que sigue: una hoja de ruta para la nueva administración

La recuperación de la ENMA no requiere una transformación abstracta ni una nueva estrategia formulada desde cero. Requiere decisiones concretas, prioridades claras y un horizonte de implementación verificable. En ese sentido, la nueva administración debería trabajar sobre tres escalas temporales complementarias.

Corto plazo: los primeros seis meses

Durante los primeros meses de gobierno, la prioridad debería concentrarse en estabilizar la estrategia y generar condiciones mínimas de seguimiento. Esto implica:

• Adoptar oficialmente el semáforo de seguimiento como línea de base oficial de la nueva administración.
• Convocar la Mesa CIMA con todas las entidades corresponsables y presentar un plan de recuperación para las acciones críticas.
• Publicar el estado de implementación de los artículos 9 y 10 de la Resolución 20223040067515 y definir una ruta de cierre con fechas y recursos.
• Definir cronogramas, responsables y fuentes de financiación para las acciones rezagadas.
• Establecer un mecanismo de reporte trimestral público desde la Mesa CIMA.

Mediano plazo: el primer año y medio

La segunda fase debería enfocarse en corregir los principales vacíos estructurales de la estrategia. Entre las acciones prioritarias se encuentran:

• Completar y publicar las guías metodológicas para la integración de la movilidad activa en POT y Planes Maestros.
• Poner en funcionamiento el Sistema Nacional de Información de Movilidad Activa.
• Incorporar la ENMA como política activa en las Bases del PND, con metas verificables y presupuesto asignado.
• Gestionar ante el DNP la actualización del Manual de Señalización Vial con reconocimiento explícito de la infraestructura para modos activos.

Largo plazo: consolidar una política de Estado

El horizonte de gobierno debería orientarse a construir una arquitectura institucional y normativa más robusta para la movilidad sostenible. Esto incluye:

• Avanzar hacia un Sistema Nacional de Movilidad Sostenible que supere la lógica sectorial y articule transporte, hábitat, salud, ambiente y equidad.
• Impulsar ante el Congreso una ley marco de movilidad sostenible que otorgue base legal robusta a los instrumentos de planeación comprometidos en la ENMA.
• Posicionar a Colombia ante organismos internacionales de financiamiento climático y urbano, como país con política de movilidad activa verificable y financiable.

Más que formular nuevas estrategias, el desafío de la próxima administración será demostrar que el país es capaz de ejecutar de manera consistente las políticas que ya adoptó.

Conclusión: la oportunidad, de no empezar de cero

Las transiciones de gobierno suelen abrir dos caminos posibles para las políticas públicas. El primero es el camino del reemplazo: archivar silenciosamente las estrategias existentes, crear nuevos discursos institucionales y reiniciar procesos que ya habían acumulado aprendizajes, diagnósticos y compromisos. Ese camino es conocido en Colombia. Y sus resultados también.

El segundo camino es más complejo, pero también más útil: reconocer las fallas existentes, corregir los vacíos identificados y fortalecer las capacidades institucionales necesarias para convertir las políticas en transformaciones reales. La ENMA representa hoy una oportunidad para avanzar en esa dirección.

Colombia cuenta por primera vez con un ejercicio de seguimiento ciudadano que permite identificar, con evidencia verificable, cuáles son los principales cuellos de botella de su política nacional de movilidad activa. Cuenta además con una Mesa CIMA que podría convertirse en un verdadero espacio de coordinación interinstitucional, con municipios que necesitan lineamientos técnicos urgentes y con una ciudadanía que continúa caminando y pedaleando en condiciones de riesgo y desigualdad.

Aprovechar esa oportunidad no requiere empezar de cero.

Requiere, precisamente, no hacerlo.

Kira Carolina Rodas y Mario Andrés Rodas son investigadores y gestores de política pública en movilidad sostenible, y son miembros de BICIRED COLOMBIA – Corporación de Ciclistas Urbanos de Colombia. Raysa Díaz, también miembro de la red, participó en el apoyo técnico del análisis de seguimiento.